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專家解讀 | 加強生態環境分區管控 全麵推（tuī）進美麗中國建設
實施生態環（huán）境分區管控是生（shēng）態（tài）環境空間管控領域的重大探索，也（yě）是生態環境保護領（lǐng）域的（de）一項基礎性、前瞻性和長久性的（de）工（gōng）作。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調加快（kuài）劃定並嚴守生態保護（hù）紅線、環（huán）境質（zhì）量（liàng）底線（xiàn）、資源利用上線。“完善（shàn）全域覆蓋的生態環境分區（qū）管控體（tǐ）係，為發展‘明底線’、‘劃邊框’”納（nà）入美麗中國建設任務部署。近日，中共中央辦公廳、國務（wù）院辦公廳印發《關於（yú）加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見（jiàn）》），明（míng）確了生（shēng）態環境分區管控製度建設的總體要求、機製建設、實施應用、監督考核和（hé）組織保（bǎo）障全鏈條製度建設（shè）體係，是貫徹落實習近平生態文明思想（xiǎng）、指導我國（guó）生態環境分區管控工作的綱領性文件，為全麵推進美（měi）麗（lì）中國建設提供製度保障。一、錨定美麗中國建設新的（de）曆史（shǐ）方（fāng）位，深刻（kè）理解生態環境分區管控製度內涵 新時（shí）代生（shēng）態（tài）文明製度體係的豐富延伸。生態環境分區管控是生態文明製度建設的重要實踐創新。從單要（yào）素分區管理向多要素綜合分區管理迭代升（shēng）級（jí），生態環（huán）境分區管理的思路一以貫之，這既是國際國內實踐經驗證明行之有效的通行做（zuò）法，更是貫徹新發展（zhǎn）理念、構建新（xīn）發展格局的必然要求。目前（qián），我國已初（chū）步形成了一套全域（yù）覆（fù）蓋、跨部門協同（tóng）、多（duō）要素綜合的生（shēng）態環境分區管控體（tǐ）係，全國共劃分4萬餘個生態環境管控單元，按照“一單元一策略（luè）”製定差異化、精細化的生態環境準入清單。全國實踐充分證明生態環（huán）境分（fèn）區管控（kòng）體係科學合理，可落地（dì）、可實施，為生態環境管理提供了新的政策工（gōng）具。美麗中國空間治理體係的重要組成。生態環境空間管控在生態環境保護中發揮著前置性、引導性和基礎性作用。我國生態係統複雜多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單一區域、線、點上的局部微觀管理已（yǐ）不能滿足係統（tǒng）性（xìng）治理需（xū）求。過去通過主體（tǐ）功能區（qū）戰略（luè）等框（kuàng）定了宏觀發展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態（tài）環境保護和治理，更好支撐綠色（sè）低碳轉型發展。深入推進生態環境分區管控，實質是針對我國不同區域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略，集成應用（yòng）各種管理和技術手（shǒu）段，建立“綠色標尺（chǐ）”，強化生態環境管理的係統性和全麵性，優化國土空間開發保護格局（jú），厚植美麗中國建（jiàn）設的綠色底（dǐ）色。生態環境治理體係和治理能力現代化的具體舉措（cuò）。生態環境治理體係（xì）和治理（lǐ）能力現代化，是國家治理體係和治理能力現代化的重要組成部（bù）分，也是美麗中國建設的基礎保障。實施生態環境分區管控，把生態保護紅（hóng）線、環境質（zhì）量底線、資源利用（yòng）上線等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元，製定生態環境（jìng）準入清單（dān），實現精準施策、科學治汙、依法管理（lǐ），顯著提高生態環（huán）境精細化差異化管理水平。通過搭建便捷高效的生態環境分區管控信息（xī）平台，實現信息共享（xiǎng）、業務協同，逐步實現政府、企業、社會組織（zhī）和公眾等（děng）共同參與，支撐形成多元共治、決策科學、機製順（shùn）暢的高效環境治理（lǐ）體係，有（yǒu）效提高生態環境治理效能。二、麵向美麗中國建設新要求（qiú），持續完善生態環境分區管控體係 以美麗（lì）中國目標為引領，製定生態環（huán）境分（fèn）區管控製度建設時（shí）間表和路線圖。黨的二十大報告明確指出，到2035年，美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉，建成（chéng）富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，明確了美麗中國建設的中長期目標。《意見》在美麗（lì）中國建設目標指引和（hé）框架設定下，結合生態環境分區（qū）管控製度實踐進展，提出了階段目標。其中（zhōng），“十四五”時期，是生態環境分區管控製度（dù）建設至關重要的5年，重點推進體係建設，推動全域覆蓋、精準科學的生態（tài）環境分區管控（kòng）體係初步（bù）形成，製（zhì）度基本建立；“十五（wǔ）五”“十六五”時（shí）期，是製度健（jiàn）全與完善階段（duàn），體係（xì）健全（quán）、機製順暢、運行高效的生態環境分區管控製度全麵建立。目標設計過程中與美麗中國建設願景深入融合，保持高度協調，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐（chēng）。以美麗中國製度建設為導向，保持生態環境分區管控工作推進戰略定力。美麗中國是一項長期性、艱巨性、複雜性兼具的工作，需要以（yǐ）破釜沉舟的決心，推進相關製度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。生態環境分區管控沿著（zhe）美麗中國製度建設思路，建立定期調整與動態更新機製，提升成果時效性和針對性，確保製度的長期延（yán）續和生命力。《意見》要（yào）求生態（tài）環境分區管控方案應保持基本穩定，在一定條件下（xià）進行必要的（de）調整更新（xīn）。一是要（yào）以保障（zhàng）國家生態安全（quán）為前提，優（yōu）先保護單元的空間格局應保持基本穩定，重點管控單元的空間格局應與環境治理格局相匹配。生態環境（jìng）準入清單（dān）要依法依規、精準適用、持續穩（wěn）定，不搞“急刹（shā）車、猛（měng）掉頭”。二是要充分銜接國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，開展年度動態更新與5年一次的定期調整。三是要以維護製度科學（xué）性、嚴肅性為前提，按要求（qiú）完成生（shēng）態環境分區管控方案的論證、備案及發（fā）布。三、找準生態環境分區（qū）管控製度發力點，有力支撐美麗中國建設 服（fú）務國家重大戰略，支撐建設美麗中國示範樣板（bǎn）。《意見》基於區域分異的生（shēng）態本底、環境質量特點、經濟社會規模等，因地製宜提（tí）出了支撐（chēng）長江經濟帶、黃河（hé）流域、京津冀、長三角、粵（yuè）港澳大灣區等重大戰略的實施（shī）路徑，為將我國重大戰略區域建設成為美麗中國先行區（qū）提（tí）供重要保障（zhàng）。通過生（shēng）態環境分區管控，將大氣、水、土壤、生態（tài）、環境風險、資源（yuán）利用、產業準入等一整套生態（tài）環境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實現空間（jiān）上的生態環境精（jīng）細化、差（chà）異化（huà）管控，把經濟活動、人的行為限製在自（zì）然資源和生態環境能夠承（chéng）受（shòu）的限度內，真正發揮（huī）生態環境導向作用，服務重大發展戰略，協調經濟發展和生態（tài）環境保護的關係，守住生態優先、綠色發展的底線。促進綠色低碳發展，激發美麗中國建設內生動力。實施生態環境分區管控，能夠有效疏通美麗中國建設的“毛細血（xuè）管”，為重點領（lǐng）域綠色低碳發展打通堵點、補（bǔ）齊短板、暢通循（xún）環，推動全社會進入良性發展軌道。《意見》提出要針對不同生態環境管控單元提出優化布局、調整結構、控（kòng）製規模等調控策略及導向性的環（huán）境治（zhì）理（lǐ）要求，進行清單化管（guǎn）理。對（duì）重點管控單元，以解決突出生態環境問題為目標，以汙（wū）染物排放管控和（hé）環境風險防控為重點（diǎn），推進產業布局優（yōu）化和結構升級，有效遏製“兩高一低（dī）”項目盲目（mù）發展（zhǎn）。對優先保（bǎo）護單元，聚（jù）焦生態環境保護（hù），確保（bǎo）生態安全格局總體穩定，提升生態係統多樣性、穩定性、持續性。支撐綜合決策，深化改革美麗中國建設體製機製。實施生（shēng）態環境分區管控（kòng），完善環評源頭預防管理體係，推動環境管理服務向智能化、數字化轉變，為美麗中國製度體係、體製機製建設提供創新思路、積（jī）累（lèi）實踐經驗。生態環境分區管控堅持前端思維和底線思維，將生態保護、環（huán）境質量（liàng）、資源能源利用等（děng）方麵的管理要（yào）求梳理出來，立在（zài）前麵。《意見》提出把生態（tài）環境分區管控實施成效評估（gū）作為優化環評管（guǎn）理的重要依據，提升源頭預（yù）防措施的科（kē）學性、可靠性和有效性，為（wéi）綠色低碳高質（zhì）量發展留出更多空間。同時，服務地（dì）方黨委政府（fǔ）及有關部門招商引資科學決策（cè），指導項目（mù）精準快速落地。維護生態安全格局，守牢美麗（lì）中國建設安全底線。生態安全屏障（zhàng）是維護國家生態安（ān）全、支撐政治經濟社會大局穩定（dìng）、實現中華民（mín）族永續發展的重（chóng）要保障，習近平總書記在青海、甘肅、陝西、內蒙古等地（dì）考察（chá）時多次強（qiáng）調，要築牢生態安全屏障。《意見》提出將生態保護紅線以（yǐ）及紅線外的法定保護區，如（rú）飲用水水源保護區、重要濕地、生態（tài）公益林、水產種質資源保護（hù）區等納入優先保護單元進行重點保護（hù），在（zài）空（kōng）間上（shàng）與“三區四帶”等重要生態安（ān）全屏障高度吻合。通過實施生態環境分區管控，加強自然生態屏障的係統保護和修複，能夠充分發揮生態服務功（gōng）能，保（bǎo）障我們賴以生存發展的自（zì）然環（huán）境和條件不受威脅和（hé）破壞，築牢美（měi）麗中國建設安全根基。推動環境質量改善，滿足美麗中國建設核心訴求。“青（qīng）山常（cháng）在、綠水長流、空氣常新，生態環境根本好轉”是美麗中國建設（shè）的關鍵標（biāo）誌。《意見》提出要加（jiā）強與（yǔ）各環境要素空間管理（lǐ）的統籌銜接，推動解決突出生態環境問題（tí），防範結構性、布（bù）局性生態環境風險。生態環境分（fèn）區（qū）管控基於生態環境結構、功能、質量、承（chéng）載的區域特征，係統（tǒng）集成大氣、水（shuǐ）、土壤（rǎng）、生態、聲、海洋等（děng）領域環境管控要求，聚焦解決突（tū）出生態環境問題，深入推進更科學、更係統、更精細的分區（qū）分類汙染防治（zhì）工作，提升精準治汙、科學治汙、依法治汙水平，守住（zhù）生態環境質量的底（dǐ）線，推動生態環境質量根本好轉，這與美麗中（zhōng）國建設初心相契合（hé），旨在不斷滿足人民日益增長的優美生態環（huán）境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。強化生（shēng）態（tài）環境（jìng）保護協同，形成美麗中國建設合力。政策製度是美麗中國建（jiàn）設（shè）的（de）基礎（chǔ）支撐和有力保障（zhàng），要厘清部門（mén）職責，增強各（gè）類政策協同性，夯實美麗（lì）中國建設製度（dù）基礎（chǔ）。《意見》提出應充分發揮（huī）生態環境分區管（guǎn）控在生（shēng）態環境源頭預防體係中的基礎性作用，強化生態環境保護相關政（zhèng）策與生態環境分區（qū）管控製度協同。要（yào）全麵落實（shí）主體功能區戰略，針對主（zhǔ）體功能區戰略明確的四類開發區域進行環境管理的細化和空間落地。與國土空間規劃各有側重（chóng），在支撐（chēng）重大規劃編製、優化生產力（lì）布局、指導招商引資等方麵，分別在土（tǔ）地用途管製和環境質量管理上各自發力，協同推進高質量發展（zhǎn）。要研究落實以碳（tàn）排放（fàng）、汙染物排放為依據的差（chà）別化調控（kòng）政策，推（tuī）動減汙降碳協同增效，針對（duì）性開展試點示範，推動（dòng）形成（chéng）美麗中國建設政策合力。加（jiā）強生態環境分區管控，是深入貫徹習近平生態文明思想和全國生態（tài）環境保護大會精神的（de）具體舉措，是落實精準、科學、依法（fǎ）治汙要求的具體行動，是全麵推進美麗中國建設的具體部署。要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題導向、精（jīng）準管控、全域覆蓋的生態環境（jìng）分區管控體係，持續推進落地應（yīng）用和數字化（huà）建設，為重大政策科學決（jué）策、重大規劃編製、重大生產力合理布局提供支撐，不斷優化國（guó）土空間開發保護格局，以生態環境（jìng）高水平（píng）保（bǎo）護推動高質量發展、創造高品質生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。（作者：十四屆全國政協人口資源環（huán）境（jìng）委員會副（fù）主任、中國工程院院士 王金南）
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